ICMS na base de cálculo da CBS e do IBS na transição: o debate de 2026 e a tendência de inclusão a partir de 2027 

A reforma da tributação sobre o consumo, inaugurada pela EC nº 132/2023, alterará de modo estrutural a apuração dos tributos indiretos no Brasil. Embora o debate público frequentemente se concentre nas alíquotas, o ponto tecnicamente mais sensível — e historicamente mais litigioso — reside na delimitação da base de cálculo, isto é, na definição do que integra (ou não) o valor tributável em cada operação ao longo da cadeia econômica. 

O desenho aprovado prevê um período de transição com coexistência de regimes. Em 2026, a CBS e o IBS entram em fase de teste, com destaque obrigatório nos documentos fiscais, a alíquotas reduzidas — 0,9% para a CBS e 0,1% para o IBS —, sem que haja recolhimento efetivo. Em 2027, inicia-se a cobrança da CBS e passam a vigorar outros componentes do novo sistema, sendo que a transição se completa apenas em 2033, com a extinção definitiva do ICMS e do ISS. 

Nesse contexto, a LC nº 214/2025 assume papel relevante. O §1º do art. 348 prevê a dispensa do recolhimento da CBS e do IBS aos contribuintes que cumprirem corretamente as obrigações acessórias. Ademais, o inciso I do mesmo dispositivo estabelece que, mesmo nos casos em que houver recolhimento em 2026, os valores pagos deverão ser compensados por meio de redução correspondente das contribuições ao PIS e à COFINS, neutralizando o impacto econômico da cobrança. 

É nesse cenário que emerge uma das discussões mais relevantes da transição, especialmente em relação a 2026: se não há recolhimento efetivo de CBS e IBS nesse exercício, faria sentido jurídico e econômico ampliar a base de cálculo do ICMS por valores que, na prática, não representam ônus tributário adicional ao contribuinte? 

Essa indagação foi enfrentada pela Secretaria da Fazenda do Estado de São Paulo na Consulta Tributária Eletrônica — Protocolo nº CT 00032303/2025. A consulente registra expressamente que “em 2026 os tributos CBS e IBS não serão efetivamente recolhidos” e questiona a sua inclusão na base de cálculo do ICMS “em virtude de não haver recolhimento efetivo”. 

A resposta paulista consolida duas premissas. A primeira reafirma a regra geral do ICMS: sua base de cálculo corresponde ao valor da operação ou da prestação, abrangendo todos os tributos que compõem o preço total cobrado do adquirente. A segunda introduz um critério temporal-operativo relevante ao distinguir o ano-teste do período de cobrança efetiva, ao afirmar que “o IBS e a CBS, quando efetivamente exigíveis, devem compor o valor da operação para fins de ICMS e, consequentemente, a base de cálculo do imposto estadual”. 

A expressão “quando efetivamente exigíveis” é o elemento técnico utilizado para diferenciar 2026 do primeiro ano de cobrança, que se inicia em 2027. Com base nesse raciocínio, a SEFAZ/SP conclui de forma específica que, “durante o exercício de 2026, os valores correspondentes ao IBS e à CBS não integrarão a base de cálculo do ICMS”. A justificativa é clara: em 2026 há alíquotas meramente experimentais, possibilidade de dispensa de recolhimento e, mesmo quando houver pagamento, não se verifica acréscimo de ônus tributário efetivo, o que afasta a inclusão desses valores na base do ICMS. 

Para 2027 em diante, contudo, a leitura extraída do próprio racional da consulta aponta em sentido diverso. A SEFAZ/SP afirma que, no período de convivência entre os regimes, a CBS e o IBS passam a integrar o valor da operação “enquanto [o ICMS] permanecer em vigor”. O fundamento explicitado é de caráter estrutural: a reforma foi desenhada “de modo que não haja perda de receita” para os entes subnacionais, e a exclusão da CBS e do IBS da base do ICMS reduziria artificialmente a arrecadação estadual, uma vez que os tributos substituídos sempre integraram essa base. 

Em termos práticos, isso sustenta uma conclusão relevante para os contribuintes: a controvérsia concentra-se predominantemente em 2026, em razão da ausência de recolhimento efetivo, ao passo que, a partir de 2027, com o início da cobrança, tende a prevalecer a inclusão da CBS e do IBS na base do ICMS, tanto por coerência sistêmica quanto por racional arrecadatório. 

Pernambuco, por sua vez, enfrentou a mesma questão sob resposta institucional diversa. Na Resolução de Consulta nº 39/2025 (Processo nº 2025.000009127973-20), o relatório também enquadra o problema no contexto da transição e destaca que “em 2026 os tributos CBS e IBS não serão efetivamente recolhidos”, levantando dúvidas quanto à sua inclusão na base de cálculo do ICMS. A resposta, entretanto, afirma que notas técnicas operacionais não alteram o regime jurídico do ICMS e conclui que, “até o presente momento”, a CBS e o IBS integram a base de cálculo do imposto estadual. 

O impacto desse dissenso em 2026 não é meramente teórico. Caso determinado Estado exija a inclusão nesse exercício, a base do ICMS poderá ser majorada por um componente cuja lógica normativa foi desenhada para não produzir ônus econômico efetivo, elevando o risco de questionamentos administrativos e judiciais, inclusive preventivos, sob a ótica da legalidade e da coerência do regime de testes. Por outro lado, o contribuinte que optar pela exclusão em unidade federada que adote entendimento contrário se expõe ao risco de autuação, com incidência de multas e juros significativos. 

Diante disso, 2026 não deve ser encarado como um “ano neutro” apenas pela ausência de recolhimento efetivo da CBS e do IBS. Pelo contrário: trata-se do primeiro exercício em que as operações passam a conviver com o destaque dos novos tributos e com a apuração do ICMS sob a lógica tradicional, tornando-se o momento em que se fixam premissas que poderão ser posteriormente auditadas, fiscalizadas e, em muitos casos, judicializadas. A divergência de entendimentos entre os Estados, portanto, deve ser interpretada como sinal concreto de risco regulatório ao longo da transição. 

A partir de 2027, o vetor tende a se alterar. Com o início da cobrança efetiva, consolida-se a compreensão de que a CBS e o IBS passam a integrar o “valor da operação” enquanto o ICMS permanecer vigente. Nesse cenário, o foco do contribuinte desloca-se para a organização jurídica, contratual e econômica, que pode — e deve — ser antecipada ainda em 2026, especialmente no que se refere à formação de preços, à parametrização dos sistemas, à apuração dos tributos e à adoção de mecanismos contratuais e contábeis capazes de evitar distorções, assimetrias competitivas e litígios retroativos.